作者:颜运秋 陈忠  来源:检察日报

2020年2月24日全国人大常委会作出《全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》。检察机关到底如何依法开展野生动物保护公益诉讼?是否可以对一切从事野生动物的行为提起公益诉讼?如何科学界定野生动物保护公益诉讼案件范围?这些都是无法回避的理论和实践问题。

中国裁判文书网2012年-2020年涉及野生动物保护一审判决统计表 制图:贾晓峰

统计表说明:本表收集与形成时间为2020年3月1日,其中(1)代表非法捕捞水产品罪;(2)代表非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪;(3)代表非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物、珍贵、濒危野生动物制品罪;(4)代表非法狩猎罪;(5)代表野生动物保护;(6)代表水生动物保护。

2020年的新冠肺炎疫情是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广泛以及防控难度最大的一次全国性重大突发公共卫生事件。我国坚持依法防控,从立法、执法、司法、守法各环节有效发力,提高依法治理能力,为疫情防控工作提供有力法治保障。

2020年初,最高检下发通知,明确要求各级检察机关结合公益诉讼检察职能,积极开展源头防控,严惩非法捕猎国家保护的野生动物行为,积极稳妥探索拓展野生动物保护领域的公益诉讼。2020年2月24日全国人大常委会作出《全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》。检察机关到底如何依法开展野生动物保护公益诉讼?是否可以对一切从事野生动物的行为提起公益诉讼?如何科学界定野生动物保护公益诉讼案件范围?这些都是无法回避的理论和实践问题。

拓展野生动物保护检察公益诉讼案件范围的理由

■一方面,从办案实践和立法层面来看,野生动物保护检察公益诉讼案件范围是非常狭窄的。另一方面,拓展野生动物保护检察公益诉讼案件范围是细化检察公益诉讼“等”外案件范围的客观需要。

第一,从检察机关在新冠肺炎疫情前办理的野生动物保护公益诉讼案件来看,野生动物保护检察公益诉讼案件范围非常狭窄。根据某公司慧眼数据服务平台2020年2月25日发布《全国野生动物案例数据综合分析报告》,通过对以往野生动物案件违法行为的分析,可以看出非法猎捕、杀害野生动物的案件数量相对较多,占野生动物违法案件总比的57%。对作案工具、作案时间、涉案动物交易途径、制品黑色产业链等各个环节出现的违法行为予以监管和打击不够。通过对作案动机的数据进行分析,可以看出作案动机为打猎的案件数量较多,食用的案件数量最少。通过对全国野生动物及制品案件办理情况进行分析可以看出,涉案动物中“三有”保护动物占比较大,其次是二级保护动物,再次是一级保护动物,没有其他一般动物的案例,这说明我国以前对一般动物的保护是缺位的。野生动物保护公益诉讼案件相对很少,且多以刑事附带民事公益诉讼方式提起,而行政公益诉讼案件更少。已有野生动物保护公益诉讼案件主要是对非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物和“三有”野生动物方面的。

第二,从检察机关在新冠肺炎疫情期间发布和办理的野生动物保护公益诉讼案件来看,野生动物保护检察公益诉讼案件范围也是非常狭窄的(见中国裁判文书网2012年-2020年涉及野生动物保护一审判决统计表)。疫情防控期间,截至2020年2月17日,全国检察机关共办理破坏野生动物资源犯罪184件271人。该领域的案件范围也是非常狭窄的,主要还是针对非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物以及“三有”野生动物案件。最高检2020年2月先后发布了四批野生动物典型案例。2月11日发布了首批妨害新冠肺炎疫情防控犯罪典型案例,其中,破坏野生动物资源犯罪案件1件(韶关市刘某某涉嫌非法收购珍贵、濒危野生动物罪案)。2月19日发布第二批妨害新冠肺炎疫情防控犯罪典型案例,其中破坏野生动物资源犯罪案件1件(武夷山市陈某某涉嫌非法猎捕、杀害国家重点保护的珍贵、濒危野生动物的刑事附带民事公益诉讼案)。2月26日发布第三批妨害新冠肺炎疫情防控典型案例,其中破坏野生动物资源犯罪案件1件(河北省玉田县刘某某等五人涉嫌非法收购、出售珍贵野生动物案)。2月28日发布的6起检察机关野生动物保护公益诉讼典型案例,其中3起是非法猎捕、杀害、收购、出售珍贵、濒危野生动物刑事附带民事公益诉讼案,3起督促规范快递收寄验视、非法收购、非法交易和运输珍贵、濒危野生动物和重点保护野生动物行政公益诉讼案。再如,新冠肺炎疫情期间湖北省潜江市检察院提起一起非法狩猎野生动物刑事附带民事公益诉讼案件,保护的客体也是“三有”保护野生动物。

第三,从立法层面看,野生动物保护检察公益诉讼案件范围依然是非常狭窄的。姑且不说新冠肺炎疫情之前的法律,就是疫情爆发之后,有关机关出台的有些规范性文件,对野生动物保护检察公益诉讼案件范围的规定,依然主要局限于对珍贵、濒危野生动物及其制品的保护。如,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部四部门2020年2月10日联合发布的《关于依法惩治妨害新型冠状病毒感染肺炎疫情防控违法犯罪的意见》规定,非法猎捕、杀害、收购、运输、出售国家重点保护的珍贵、濒危野生动物的,依照刑法规定,以非法猎捕、杀害、收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物罪定罪处罚。非法经营非国家重点保护野生动物及其制品,扰乱市场秩序,情节严重的,依照刑法规定,以非法经营罪定罪处罚。这些规定实际上是对已有立法规定的重申,内容并没有实质性改变。即使增加了为食用或者其他目的而非法购买的,以非法收购野生动物及其制品定罪的刑事处罚规定,但依然限定于国家重点保护的珍贵、濒危野生动物及其制品。这种立法局面直到2020年2月24日全国人大常委会通过《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》(下称《决定》),才得以彻底改变。

第四,拓展野生动物保护检察公益诉讼案件范围是细化检察公益诉讼“等”外案件范围的客观需要。中共中央发布《关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,强调要拓展公益诉讼案件范围。狩猎、运输、食用“一般的”或“国家重点保护”野生动物都存在不可预知的风险。在实践中,只要有“合法来源证明”,很多狩猎、运输、食用野生动物的行为不在法律禁止之列,野生动物被捕获后申报动物检疫的极少,持动物防疫合格证销售野生动物的极少,这暴露出市场监管的缺位。所以,拓展野生动物保护检察公益诉讼案件范围很有必要。新冠肺炎疫情出现以来,国内最严的野生动物管控措施出台了,从中央到地方都全面禁止了野生动物的交易活动,检察机关必然要在其中发挥主要的作用,但是不能搞运动式司法,必须明确检察机关的公益诉讼职能范围,合理确定野生动物保护检察公益诉讼的案件范围。

拓展野生动物保护检察公益诉讼案件范围的方法

■从立法依据角度,建议完善相关立法规定;从违法环节角度,确立捕猎、生产、经营、消费的全链条管理制度;从动物类型角度,建立健全野生动物保护清单名录制度;从克服成文法局限的角度,建立健全野生动物保护案例指导制度。

第一,从立法依据角度,建议完善相关立法规定。2020年1月市场监管总局、农业农村部、国家林草局发布《关于禁止野生动物交易的公告》,通知自疫情开始至疫情结束期间,全面禁止野生动物交易活动,且不再区分是否系濒危物种、保护物种、“三有”物种,饲养繁育野生动物场所实施隔离,严禁野生动物对外扩散和转运贩卖。2020年2月24日全国人大常委会表决通过《决定》,在野生动物保护法的基础上,以全面禁止食用野生动物为导向,扩大法律调整范围,确立了全面禁止食用野生动物的制度,从源头上防范和控制重大公共卫生安全风险:凡野生动物保护法和其他有关法律明确禁止食用野生动物的,必须严格禁止。全面禁止食用陆生野生动物,包括人工繁育、人工饲养的陆生野生动物。对违反现行法律规定的,在现行法律基础上加重处罚。这是拓展我国野生动物保护检察公益诉讼案件范围最新的法律依据。

第二,从违法环节角度,确立捕猎、生产、经营、消费的全链条管理制度。现有立法重点集中在供给端,而且规定过于宽泛,可操作性不强,欠缺规范消费端的法律。现实中鲜有食用野生动物者被处罚。消费带动供给,由于存在源源不断的消费需求,所以违法生产销售野生动物及其制品的行为屡禁不止。此次新冠肺炎疫情的出现属于“舌尖上的肺炎”,所以学者建议:在对野生动物捕猎、生产、经营等供给端相关行为进行规制的同时,还应重点解决消费端法律缺失的问题,实现野生动物捕猎、生产、经营、消费的全链条管理。确立捕猎、生产、经营、消费全链条管理制度,是检察机关确定野生动物保护公益诉讼案件范围的重要前提条件之一。

第三,从动物类型角度,建立健全野生动物保护清单名录制度。野生动物保护检察公益诉讼案件范围是由野生动物案件违法行为性质决定的。在科学论证的前提下严格限定人工生产繁育野生动物及其制品的正面清单,将绝大多数野生动物及其制品纳入禁止清单。这样才能既保护全社会的公共卫生安全,也保障依法开展养殖的企业和就业者的权利。为了使禁食野生动物的名录制度落实到位,建议针对这些名录建立禁止捕猎、走私、繁育、运输、储存、转让等配套性的制度,建立起运转高效有序的监管制度和实施机制,促进野生动物保护的国家治理法治化。

第四,从克服成文法局限的角度,建立健全野生动物保护案例指导制度。虽然我国有名录调整时限要求,但与我国当前野生动物保护实践是相脱节的。鉴于清单名录制度变更的不及时性,为了及时有效加强野生动物保护,建议对于是否属于野生动物保护检察公益诉讼案件范围的具体疑难案件,在经过严格科学论证的基础上,授权最高法和最高检发挥案件指导制度的作用,单独或者联合以批复的形式加以具体回复并以此作为以后类似案件的主要指导,有效实现法律稳定性与司法灵活性的统一,避免政出多门带来的不统一问题。

我国野生动物保护检察公益诉讼案件的涵盖范围

■野生动物保护检察公益诉讼案件范围几乎涵盖全部野生动物案件,但也是有限的;明确野生动物保护主管部门权限是廓清野生动物保护检察行政公益诉讼案件范围的重要前提。

第一,野生动物保护检察公益诉讼案件范围几乎涵盖全部野生动物案件,但也是有限的。野生动物受保护的范围扩大决定了野生动物保护检察公益诉讼案件范围必然扩大。根据《决定》,凡有关法律禁止猎捕、交易、运输、食用野生动物的,必须严格禁止,对违反规定的,在现行法律规定基础上加重处罚;全面禁止食用陆生野生动物,包括人工繁育、人工饲养的陆生野生动物;全面禁止以食用为目的猎捕、交易、运输在野外环境自然生长繁殖的陆生野生动物,对违反规定的,参照适用现行法律有关规定处罚。检察机关开展野生动物保护公益诉讼必须实事求是,客观辩证,不能搞“一刀切”,全面禁食野生动物也是有界限的。捕捞鱼类等天然渔业资源是一种重要的农业生产方式,鱼类等水生野生动物不列入禁食范围。但是,值得指出的是,对违反保护水产资源法规,在禁渔区、禁渔期或者使用禁用工具、方法进行捕捞水产品,造成鱼类和其他水生生物大量死亡或丧失繁育能力,破坏渔业资源和区域水域生态平衡,因该行为本身具有违法性,且侵害了社会公共利益,可作为生态环境和资源保护领域公益诉讼案件办理。此外,考虑到部分民族地区的原住民仍然保留部分基于传统风俗进行的野生动物利用活动以及传统中医药产业发展的需要,需要对此审慎处理。

第二,明确野生动物保护主管部门权限是廓清野生动物保护检察行政公益诉讼案件范围的重要前提。新冠肺炎疫情发生以来,全国各级检察机关积极稳妥开展野生动物资源保护等领域公益诉讼,服务保障打赢疫情防控阻击战。“法治政府”的基本特征就是科学界定行政权力的边界,使行政权力在法律的框架内运行。事权“范围”是政府间事权配置的决定性因素,也是廓清检察行政公益诉讼案件范围的决定性因素。野生动物的主管部门主要有林业草原、农业、海洋、市场监管、卫生健康、公安、检验检疫等,部门之间的管理范围和职责存在一定的交叉、重叠甚至冲突,野生动物管理权限交叉重叠,管理与监督职能不分。这容易造成实践中相关主管部门的工作推诿或权限冲突。所以,细化和明确好各野生动物保护主管部门的权限,是检察机关开展野生动物保护行政公益诉讼的重要前提。

(作者分别为广东财经大学法治与经济发展研究所教授,湖南省人民检察院第八检察部主任)